Юрий Росляк о госзакупках: «У нас все развалить и начать заново считается более эффективным способом управления»
19 / 04 ‘11
Совет Федерации поддержал ФАС в борьбе за реформу госзакупок
Первый раунд борьбы ФАС и Минэкономразвития за реформирование законодательства о госзакупках закончился ничьей — президент поручил двум ведомствам подготовить единый документ. К началу второго раунда чиновники собирают новых сторонников. Идею Минэкономразвития заменить действующий закон 94-ФЗ Федеральной контрактной системой уже поддержала Счетная палата. Член комитета Совета Федерации по экономической политике Юрий Росляк рассказал корреспонденту РБК daily Анастасии Литвиновой, какие аргументы есть у противоположного лагеря. Совет Федерации готов инициировать создание рабочей группы по совершенствованию законодательства о госзакупках. По их оценкам, можно уложиться в полтора-два месяца и успеть обсудить проект в пределах весенней парламентской сессии.
— Итак, какое же лекарство можно «прописать» наболевшему 94-ФЗ (закон о госзакупках), чтобы получить закон, который бы устроил все заинтересованные стороны?
— Нельзя не признать, что на сегодняшний момент к 94-ФЗ есть очень много вопросов. В частности, он подробно описывает процедуру размещения госзаказа, но в нем нет ни поэтапной системы организации исполнения госзаказа, ни системы планирования госзакупок, ни критериев оценки результативности, ни системы контроля исполнения обязательств. В рамках дополнительной работы над совершенствованием 94-ФЗ можно выстроить систему, которая бы повышала эффективность бюджетных расходов, исключала коррупционную составляющую, минимизировала расходы и регулировала исполнение обязательств по контрактам. Для этого не надо писать отдельный свод законов, а надо дополнительно поработать над целевыми направлениями.
— Какие конкретно инициативы вы предлагаете?
— В рамках 94-ФЗ следует прописать систему планирования госзакупок, систему обязательной регистрации госконтрактов, систему организации учета обязательств госзаказчиков и поставщиков, систему формирования стартовых цен и, самое главное, систему отслеживания результата. Задача усовершенствованного законодательства — не просто минимизировать расходы. Главная задача состоит в том, чтобы за счет оптимального расходования бюджетных средств получить качественный результат, который обязан исполнить госзаказчик.
— Как следует настроить систему планирования?
— Порядка 80% расходов, которые несут госзаказчики, расходующие средства бюджетов всех уровней, во многом цикличны. Например, каждый год больница обязаназакупать одни и те же медикаменты, расходные материалы и пр. То есть из года в год заказы повторяются, и этим можно воспользоваться. Те, кто на практике работал более пяти лет в рамках 94-ФЗ, обладают достаточным опытом, чтобы планировать госзаказ под будущие бюджетные обязательства на соответствующий год. Сегодняшние информационные технологии позволяют эти данные систематизировать и создать систему реестра госзакупок. Должна быть создана библиотека типовых контрактов на исполнение госзаказа, в том числе с учетом специфики отдельных отраслей и закупок. Реестр должен быть отклассифицирован, кодифицирован. Кстати, даже не потребуется вложение больших средств, чтобы этот типовой набор госзакупок, сформированный до начала планового года, увязать в соответствии с текущими статьями бюджетных расходов. Сейчас у нас распространена проблема, что богатый русский язык позволяет одну и ту же работу называть разными именами. Если же привести все это к единому коду, единой классификации, к единому реестру госзакупок, тогда спора не возникнет.
— Как вы предлагаете решить проблему получения некачественного товара или услуги?
— Сейчас совершенно не регламентирована процедура регистрации результатов торгов. Ее следует сделать. Это даст возможность объединить все результаты, и в первую очередь на однотипную продукцию, в единую информационную базу. Такая попытка сейчас сделана — единый информационный портал. Но от этого портала нет дальше «приводных ремней», которые дали бы возможность увидеть результаты не только торга, но и исполнения самого обязательства по этому контракту. Для этого должны быть созданы типовые контракты во многих информационных системах, которые сопровождают практику размещений.
— Что даст эта база заказчикам и контролерам?
— После того как торги прошли, зарегистрированные ценовые показатели можно сопоставить. База данных предыдущего года всегда дает нам возможность определить оптимальные ценовые характеристики по заключенным контрактам и просчитать стартовую цену на подобные товары на следующий период. Такая система дает возможность создать мощнейший аналитический потенциал для анализа тех закупок, которые производятся в целом по бюджетной сети. Через эти механизмы будет обеспечена и прозрачность. Плюс к этому предприниматели могут заблаговременно узнать, какие требуются товары, планировать свои объемы производства. В конце концов, немаловажно сказать, что госзаказчик — не самоубийца. Если система будет прозрачной, а минимальные цены на те или иные товары — известны, то ему выгодно анализировать ситуацию и работать в рамках объективного и актуализированного ценового коридора. В результате сама система будет работать над оптимизацией ценовых предложений.
— Контроль за исполнением заказа тоже сейчас законодательно не прописан. Нужно ли его регламентировать?
— Конечно. Важно не только сформировать объективную цену. Важно, чтобы контракт был исполнен по той цене, которая в нем указана. Зачастую заказчики через систему незаконных дополнительных соглашений меняют и номенклатуру товара, и сроки исполнения обязательств, и ценовые характеристики. Если система позволяет контролировать исполнение заказа, то никаких изменений в этот договор (ни по срокам, ни по ценам) внести уже будет невозможно. В результате при исполнении заказа поставщик или исполнитель обязан исполнить контрактные обязательства. В противном случае автоматически наступает срок применения штрафных санкций, вплоть до расторжения контракта. Система должна предусматривать и гарантийные обязательства. Во время гарантийного срока исполнитель или поставщик должен быть ответственен за результат контракта.
— Что еще, по-вашему, упущено в 94-ФЗ?
— Следующий важный процесс, который сегодня не урегулирован, — отсутствие стыковки 94-ФЗ с Бюджетным кодексом. Если мы классифицируем соответствующие договорные обязательства реализации госзаказа и они являются закодированными, автоматически это может быть привязано к соответствующей статье бюджетных расходов и в соответствующей бюджетной классификации. Если процедура полностью соблюдена, то именно эта информационная система должна «давать команду» казначейской системе на открытие финансирования. При сегодняшнем развитии автоматизации казначейской системы исполнения бюджета это тоже не составляет труда.
— Противники 94-ФЗ заявляли о его совершенной «нечитаемости» и о том, что за многочисленными правками его концепция перестала быть видна. Вы с этим согласны?
— Почему-то у нас такой менталитет: все развалить и начать заново считается более эффективным способом управления, чем модернизация того, что уже отработано и что имеет во многих направлениях положительную практику. Нужно просто сесть, проанализировать опыт, уже накопленный в регионах. Если все соединить путем информационного взаимодействия разных министерств и ведомств, путем интеграции разных видов законодательства, в том числе бюджетного и антимонопольного, мы в кратчайшие сроки получим результат, на который рассчитывают и президент, и премьер.
— А как быть со специфическими заказами — НИР и НИОКР?
— Эта тема по отношению к общему госзаказу занимает определенную нишу, у нее должна быть прописана собственная специфика. Не исключаю, что здесь должны быть двухэтапные конкурсы или аукционы: сначала идет доказательство способности реализации этого заказа, а после этого подписывается сам контракт на исполнение.
— Некоторые эксперты уверены, что борьба между 94-ФЗ и ФКС прикрывала борьбу между Минфином и Минэкономразвития за дополнительные полномочия. Кто в итоге должен стать регулятором системы госзаказа?
— Юридическую ответственность за обоснованность расходов несет госзаказчик любого уровня в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса. Поэтому вся система должна помогать большому количеству госзаказчиков работать в строгом правовом поле по единым принципам, без самодеятельности. Лично я считаю, что ответственность за результаты экономической деятельности должно нести Минэкономразвития. Очень жаль, что эти полномочия министерство не в полной мере использует, потому что создать логически выстроенную и обоснованную систему по достижению конкретного результата целевого использования бюджетных денег — больше функция Минэкономразвития. ФАС при этом должна следить за тем, чтобы соблюдались требования антимонопольного законодательства и развития конкуренции.
— Итак, какое же лекарство можно «прописать» наболевшему 94-ФЗ (закон о госзакупках), чтобы получить закон, который бы устроил все заинтересованные стороны?
— Нельзя не признать, что на сегодняшний момент к 94-ФЗ есть очень много вопросов. В частности, он подробно описывает процедуру размещения госзаказа, но в нем нет ни поэтапной системы организации исполнения госзаказа, ни системы планирования госзакупок, ни критериев оценки результативности, ни системы контроля исполнения обязательств. В рамках дополнительной работы над совершенствованием 94-ФЗ можно выстроить систему, которая бы повышала эффективность бюджетных расходов, исключала коррупционную составляющую, минимизировала расходы и регулировала исполнение обязательств по контрактам. Для этого не надо писать отдельный свод законов, а надо дополнительно поработать над целевыми направлениями.
— Какие конкретно инициативы вы предлагаете?
— В рамках 94-ФЗ следует прописать систему планирования госзакупок, систему обязательной регистрации госконтрактов, систему организации учета обязательств госзаказчиков и поставщиков, систему формирования стартовых цен и, самое главное, систему отслеживания результата. Задача усовершенствованного законодательства — не просто минимизировать расходы. Главная задача состоит в том, чтобы за счет оптимального расходования бюджетных средств получить качественный результат, который обязан исполнить госзаказчик.
— Как следует настроить систему планирования?
— Порядка 80% расходов, которые несут госзаказчики, расходующие средства бюджетов всех уровней, во многом цикличны. Например, каждый год больница обязаназакупать одни и те же медикаменты, расходные материалы и пр. То есть из года в год заказы повторяются, и этим можно воспользоваться. Те, кто на практике работал более пяти лет в рамках 94-ФЗ, обладают достаточным опытом, чтобы планировать госзаказ под будущие бюджетные обязательства на соответствующий год. Сегодняшние информационные технологии позволяют эти данные систематизировать и создать систему реестра госзакупок. Должна быть создана библиотека типовых контрактов на исполнение госзаказа, в том числе с учетом специфики отдельных отраслей и закупок. Реестр должен быть отклассифицирован, кодифицирован. Кстати, даже не потребуется вложение больших средств, чтобы этот типовой набор госзакупок, сформированный до начала планового года, увязать в соответствии с текущими статьями бюджетных расходов. Сейчас у нас распространена проблема, что богатый русский язык позволяет одну и ту же работу называть разными именами. Если же привести все это к единому коду, единой классификации, к единому реестру госзакупок, тогда спора не возникнет.
— Как вы предлагаете решить проблему получения некачественного товара или услуги?
— Сейчас совершенно не регламентирована процедура регистрации результатов торгов. Ее следует сделать. Это даст возможность объединить все результаты, и в первую очередь на однотипную продукцию, в единую информационную базу. Такая попытка сейчас сделана — единый информационный портал. Но от этого портала нет дальше «приводных ремней», которые дали бы возможность увидеть результаты не только торга, но и исполнения самого обязательства по этому контракту. Для этого должны быть созданы типовые контракты во многих информационных системах, которые сопровождают практику размещений.
— Что даст эта база заказчикам и контролерам?
— После того как торги прошли, зарегистрированные ценовые показатели можно сопоставить. База данных предыдущего года всегда дает нам возможность определить оптимальные ценовые характеристики по заключенным контрактам и просчитать стартовую цену на подобные товары на следующий период. Такая система дает возможность создать мощнейший аналитический потенциал для анализа тех закупок, которые производятся в целом по бюджетной сети. Через эти механизмы будет обеспечена и прозрачность. Плюс к этому предприниматели могут заблаговременно узнать, какие требуются товары, планировать свои объемы производства. В конце концов, немаловажно сказать, что госзаказчик — не самоубийца. Если система будет прозрачной, а минимальные цены на те или иные товары — известны, то ему выгодно анализировать ситуацию и работать в рамках объективного и актуализированного ценового коридора. В результате сама система будет работать над оптимизацией ценовых предложений.
— Контроль за исполнением заказа тоже сейчас законодательно не прописан. Нужно ли его регламентировать?
— Конечно. Важно не только сформировать объективную цену. Важно, чтобы контракт был исполнен по той цене, которая в нем указана. Зачастую заказчики через систему незаконных дополнительных соглашений меняют и номенклатуру товара, и сроки исполнения обязательств, и ценовые характеристики. Если система позволяет контролировать исполнение заказа, то никаких изменений в этот договор (ни по срокам, ни по ценам) внести уже будет невозможно. В результате при исполнении заказа поставщик или исполнитель обязан исполнить контрактные обязательства. В противном случае автоматически наступает срок применения штрафных санкций, вплоть до расторжения контракта. Система должна предусматривать и гарантийные обязательства. Во время гарантийного срока исполнитель или поставщик должен быть ответственен за результат контракта.
— Что еще, по-вашему, упущено в 94-ФЗ?
— Следующий важный процесс, который сегодня не урегулирован, — отсутствие стыковки 94-ФЗ с Бюджетным кодексом. Если мы классифицируем соответствующие договорные обязательства реализации госзаказа и они являются закодированными, автоматически это может быть привязано к соответствующей статье бюджетных расходов и в соответствующей бюджетной классификации. Если процедура полностью соблюдена, то именно эта информационная система должна «давать команду» казначейской системе на открытие финансирования. При сегодняшнем развитии автоматизации казначейской системы исполнения бюджета это тоже не составляет труда.
— Противники 94-ФЗ заявляли о его совершенной «нечитаемости» и о том, что за многочисленными правками его концепция перестала быть видна. Вы с этим согласны?
— Почему-то у нас такой менталитет: все развалить и начать заново считается более эффективным способом управления, чем модернизация того, что уже отработано и что имеет во многих направлениях положительную практику. Нужно просто сесть, проанализировать опыт, уже накопленный в регионах. Если все соединить путем информационного взаимодействия разных министерств и ведомств, путем интеграции разных видов законодательства, в том числе бюджетного и антимонопольного, мы в кратчайшие сроки получим результат, на который рассчитывают и президент, и премьер.
— А как быть со специфическими заказами — НИР и НИОКР?
— Эта тема по отношению к общему госзаказу занимает определенную нишу, у нее должна быть прописана собственная специфика. Не исключаю, что здесь должны быть двухэтапные конкурсы или аукционы: сначала идет доказательство способности реализации этого заказа, а после этого подписывается сам контракт на исполнение.
— Некоторые эксперты уверены, что борьба между 94-ФЗ и ФКС прикрывала борьбу между Минфином и Минэкономразвития за дополнительные полномочия. Кто в итоге должен стать регулятором системы госзаказа?
— Юридическую ответственность за обоснованность расходов несет госзаказчик любого уровня в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса. Поэтому вся система должна помогать большому количеству госзаказчиков работать в строгом правовом поле по единым принципам, без самодеятельности. Лично я считаю, что ответственность за результаты экономической деятельности должно нести Минэкономразвития. Очень жаль, что эти полномочия министерство не в полной мере использует, потому что создать логически выстроенную и обоснованную систему по достижению конкретного результата целевого использования бюджетных денег — больше функция Минэкономразвития. ФАС при этом должна следить за тем, чтобы соблюдались требования антимонопольного законодательства и развития конкуренции.
| Твитнуть |